Sehr geehrte Damen und Herren,
am vergangenen Freitag wurde der Referentenentwurf eines Gesetzes zur Neuordnung der Pflegeversicherung (Pflegeneuordnungsgesetz – PNOG) von Gesundheitsministerin Nina Warken vorgestellt. Er verfolgt das Ziel, das deutsche Pflegesystem gleichzeitig versorgungsseitig neu auszurichten und finanziell zu stabilisieren. Ausgangspunkt ist eine stark gestiegene Zahl Pflegebedürftiger von inzwischen über sechs Millionen sowie ein wachsender Versorgungsbedarf, der bereits heute teilweise nur unzureichend gedeckt werden kann. Parallel dazu steht die soziale Pflegeversicherung (SPV) unter erheblichem finanziellem Druck, da die Ausgaben die Einnahmen deutlich übersteigen und in den kommenden Jahren massive Defizite erwartet werden. Zugleich nehmen die Eigenanteile insbesondere in der stationären Pflege kontinuierlich zu.
Auf der Versorgungsseite zielt der Entwurf darauf ab, Pflege stärker präventiv auszurichten, die häusliche Pflege zu stabilisieren, die Leistungsstruktur zu vereinfachen und Versorgungslücken – insbesondere in akuten Bedarfssituationen – zu schließen.
Auf der Finanzierungsseite steht die langfristige Stabilisierung der Pflegeversicherung im Vordergrund, durch die Kombination aus Einnahmeausweitungen, Ausgabendämpfung und Effizienzsteigerungen.
Versorgung:
Ein zentrales Instrument der Reform ist die grundlegende Umstellung des Leistungsrechts auf ein Budgetsystem. Anstelle der bisherigen Vielzahl differenzierter Einzelleistungen (wie Pflegegeld, Sachleistungen oder Verhinderungspflege) werden diese in wenige, klar strukturierte Budgets zusammengeführt. Dazu gehören insbesondere ein Entlastungsbudget für pflegende Angehörige, ein Sachleistungsbudget für professionelle Pflege, ein Sozialraumbudget für niedrigschwellige Unterstützungsangebote sowie ein Überbrückungsbudget für kurzfristige Bedarfe. Diese Budgets sind nach Pflegegraden gestaffelt und sollen von den Versicherten flexibler eingesetzt werden können. Ziel dieser Systemumstellung ist es, die Pflegeleistungen transparenter zu gestalten, die Nutzung zu erleichtern und gleichzeitig eine effizientere Steuerung der Mittel zu ermöglichen.
Ergänzt wird diese Neustrukturierung durch die Einführung einer Pflegebegleitung, die die bisherige Pflegeberatung ersetzt. Während das bestehende Beratungssystem vielfach als wenig wirksam gilt, soll die Pflegebegleitung als kontinuierliches Fallmanagement ausgestaltet werden, das Pflegebedürftige und ihre Angehörigen langfristig unterstützt, von der Organisation der Pflege bis hin zur Bewältigung komplexer Versorgungssituationen. Auch digitale Instrumente spielen eine größere Rolle: Mit einem sogenannten Pflege‑Cockpit wird ein zentraler digitaler Zugang geschaffen, über den Informationen, Ansprüche und Unterstützungsangebote gebündelt abrufbar sind.
Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Stärkung von Prävention und Rehabilitation, um Pflegebedürftigkeit möglichst zu vermeiden oder zu verzögern. So sollen insbesondere ältere Versicherte zusätzliche präventive Leistungen in Anspruch nehmen können, wodurch langfristig sowohl die Versorgungsnachfrage als auch die Kostenentwicklung gedämpft werden sollen. Ergänzend werden Innovations- und Digitalisierungspotenziale stärker genutzt, etwa durch den Ausbau technischer Unterstützungssysteme oder flexiblere Rahmenbedingungen für Pflegeeinrichtungen, um Produktivitätsreserven trotz Fachkräftemangels zu erschließen.
Gleichzeitig enthält das Gesetz gezielte Maßnahmen zur Versorgungssteuerung, die auch eine dämpfende Wirkung auf die Ausgaben haben. So werden die Schwellenwerte zur Einstufung in Pflegegrade angehoben und Pflegegrade häufiger befristet vergeben. Dadurch wird der Zugang zu Leistungen restriktiver gestaltet und stärker auf Personen mit hohem Pflegebedarf konzentriert. Ergänzend wird mit dem Überbrückungsbudget ein neues Instrument geschaffen, das akute Versorgungslücken, etwa beim kurzfristigen Ausfall pflegender Angehöriger, schließen soll.
Finanzierung:
Auf der Finanzierungsseite setzt das PNOG auf eine Kombination aus Mehreinnahmen und Ausgabendämpfung. Zu den wichtigsten Einnahmeinstrumenten gehören die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze, die Einbeziehung weiterer Einkommensarten wie Minijobs sowie Anpassungen bei der beitragsfreien Mitversicherung und beim Kinderlosenzuschlag. Diese Maßnahmen sollen jährlich zusätzliche Einnahmen in Milliardenhöhe generieren. Damit wird die Finanzierungsbasis verbreitert und insbesondere stärker leistungsfähige Gruppen werden höher belastet.
Parallel dazu werden verschiedene Maßnahmen zur Begrenzung der Leistungsausgaben umgesetzt. Dazu zählt insbesondere die zeitliche Streckung der Zuschüsse für Pflegeheimbewohnende, sodass höhere Leistungszuschläge erst später erreicht werden und Pflegebedürftige länger einen höheren Eigenanteil tragen müssen. Auch Leistungen für pflegende Angehörige werden reduziert, etwa durch eine Absenkung der Rentenversicherungsbeiträge, die aus Mitteln der Pflegeversicherung finanziert werden. Zudem werden einzelne Leistungen nicht mehr als eigenständige Ansprüche gewährt, sondern in die neuen Budgets integriert, was die Transparenz erhöht, zugleich aber auch die Ausgabendynamik begrenzt.
Ein weiterer wichtiger Baustein ist die Dämpfung des Anstiegs der Eigenanteile. Zwar wird keine harte Deckelung eingeführt, jedoch sollen die Kosten durch strukturelle Maßnahmen und eine regelmäßige, aber erst ab 2028 greifende Dynamisierung der Leistungsbeträge stabilisiert werden. Kurzfristig führt dies zu einer realen Begrenzung der Leistungsausweitung, während langfristig eine planbare Anpassung der Leistungen vorgesehen ist.
Insgesamt folgt das PNOG damit einer klaren Gesamtlogik: Die Pflegeversicherung soll durch eine Kombination aus präventiver Ausrichtung der Versorgung, stärkerer Systemsteuerung und finanzieller Konsolidierung zukunftsfest gemacht werden. Die Reform verschiebt dabei den Schwerpunkt von einem primär leistungsorientierten System hin zu einem stärker gesteuerten und budgetierten Modell, das sowohl Effizienzgewinne erschließen als auch die finanzielle Tragfähigkeit sichern soll. Gleichzeitig bleibt die Pflegeversicherung als Teilkaskosystem bestehen, bei dem individuelle Eigenanteile weiterhin eine bedeutende Rolle spielen.
In einem separaten Verfahren wird zudem eine Rücknahme der im Zuge des Angehörigenentlastungsgesetzes von 2020 eingeführten Regelungen zur Begrenzung der Anrechnung von Einkommen Angehöriger bei der Berechnung des Anspruchs auf Hilfe zur Pflege im Sozialgesetzbuch (SGB XII) angestrebt.
Von Kritikern wird der Gesetzentwurf als stark konsolidierungsorientiert mit sozialen Nebenwirkungen bewertet. Verbände, wie AWO, Paritätischer, und auch Pflegeversicherungen, wie AOK oder VDEK, bemängeln, dass die Reform vor allem pflegebedürftige Menschen, Angehörige und Beitragszahler belastet, während der Staat seine Finanzierungsverantwortung nicht ausreichend wahrnimmt, wie die Finanzierung von versicherungsfremden Leistungen aus Steuermitteln und der Rückzahlung staatlicher Schulden aus der Corona-Pandemie. Viele Maßnahmen werden zudem als verdeckte oder direkte Leistungskürzungen interpretiert, um so Ausgaben zu reduzieren, ohne strukturelle Probleme zu lösen.
Den Referentenentwurf zum Gesetz finden Sie HIER.
Der weitere gesetzgeberische Weg sieht folgende Schritte vor:
- Ressortabstimmung und Kabinettsbeschluss: Der Entwurf wird zwischen den Ministerien abgestimmt und von der Bundesregierung verabschiedet.
- Bundesrat (1. Durchgang): Der Gesetzentwurf wird dem Bundesrat zur ersten Stellungnahme zugeleitet.
- Bundestag (1., 2. & 3. Lesung): Das Parlament debattiert und berät den Entwurf in den Ausschüssen. Nach der finalen Lesung (Bundestagsbeschluss) wird das Gesetz verabschiedet.
- Bundesrat (2. Durchgang): Bei zustimmungspflichtigen Gesetzen muss der Bundesrat abschließend zustimmen.
- Ausfertigung und Verkündung: Das Gesetz wird vom Bundespräsidenten unterzeichnet und im Bundesgesetzblatt verkündet.
Das Gesetz soll voraussichtlich 2027 in Kraft treten.
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